Las negociaciones fracasaron porque los miembros no trabajan con un marco capaz de abordar de raíz los temas fundamentales que afectan a la mayoría. Los más afectados por el comercio, incluyendo millones de agricultores y trabajadores de pequeña escala en el mundo en desarrollo, son ampliamente marginados por la agenda comercial y los más afectados negativamente por el sistema actual. Es tiempo para que los miembros de la OMC enfrenten los desafíos y trabajen para lograr un modelo de comercio que apoye el desarrollo genuino y los objetivos de empleo.
1 |. Cómo manejar la decepción
La OMC se encuentra en una encrucijada. El Programa de Trabajo de Doha lanzado en el 2001, cuyo mandato era enfatizar la importancia de la dimensión del desarrollo, está en crisis. En julio, los miembros de la OMC decidieron suspender las negociaciones en torno a la Ronda de Doha de manera indefinida, tomándose así un tiempo libre para la reflexión. La tentación, para adoptar una visión corta y utilizar este tiempo para mantener el marco actual de las negociaciones y añadirle las metas numéricas, es grande. En caso de que esto suceda se mantendrá el status quo o se llegará a un panorama aún peor que el actual. Sin embargo, si los miembros de la OMC se toman el tiempo requerido para reenfocar las negociaciones y replantear el modelo del comercio internacional para alcanzar los objetivos de desarrollo y empleo, las reglas del comercio internacional tendrán el potencial para mejorar nuestro mundo de manera significativa.
Desde el establecimiento de la OMC en 1995, los países en desarrollo miembros han exigido la creación de nuevas reglas del comercio internacional que engloben la dimensión del desarrollo. En 2001, durante la víspera de los ataques ocurridos el 11 de septiembre en Estados Unidos (EEUU), fue lanzada la Agenda de Desarrollo en Doha. La misma estaba llena de promesas, las cuales pregonaban se pondría el desarrollo en el centro de la reforma del sistema multilateral de comercio. Sin embargo, incluso antes de llegar a un acuerdo sobre la Agenda de Doha, se hizo claro que ninguno de los dos actores predominantes: EEUU y la UE respondieron a las necesidades de los países en desarrollo. Los intereses de las multinacionales permanecieron en el centro de la Agenda de Doha: maximización del acceso a mercados preservando el respeto a los derechos de propiedad intelectual. El colapso actual puede estar vinculado a errores cometidos cuando los miembros de la OMC formularon un acuerdo sobre la Agenda de Doha.
Al momento de anunciar, Pascal Lamy Director de la OMC, la suspensión de las negociaciones a los miembros del Consejo General, muchos países en desarrollo reaccionaron con profunda decepción. Lo anterior es comprensible ya que el actual sistema está lleno de defectos y coarta los esfuerzos de los países en desarrollo para aliviar la pobreza y promover el desarrollo. El sistema alberga profundas desigualdades en su estructura, las cuales coadyuvan a la exclusión de los países que más ayuda necesitan. Pocos países en desarrollo estaban de acuerdo con la dirección de las negociaciones, especialmente cuando se hacía cada vez más claro que los países desarrollados no estaban dispuestos a abrir sus sectores textil y agrícola. No obstante, estos países (en desarrollo) habían puesto una presión enorme en las negociaciones y están conscientes de que son más fuertes en el terreno multilateral que en el regional o bilateral donde están involucrados los países ricos.
Diversos sectores ejercen presión para retomar pronto las negociaciones. Pascal Lamy continuará realizando consultas con los miembros. Las reuniones bilaterales de diversos miembros comenzaron casi inmediatamente después de la suspensión de las negociaciones. Australia solicitó una Reunión Ministerial del G-6 en la víspera de la Reunión Ministerial del vigésimo aniversario del Grupo Cairns, la cual está prevista para el 22 de septiembre en Cairns, Australia. Resulta claro que algunos miembros están determinados a continuar en la misma dirección sin reflexionar. Pascal Lamy considera que los miembros sólo necesitan flexibilizar un poco sus posiciones.
No obstante, las negociaciones fracasaron porque los miembros no trabajan con un marco capaz de abordar de raíz los temas fundamentales que afectan a la mayoría, incluyendo la necesidad de generar empleos (suficientes, dignos, estables y bien pagados); la seguridad de brindar acceso a alimentos (adecuados en precio y calidad) para todos; y la diversificación de las fuentes de intercambio exterior para evitar shocks en las finanzas gubernamentales. La liberalización comercial, al no estar acompañada de las políticas adecuadas, exacerba estos problemas en lugar de contribuir a su solución.
Los mayores beneficiarios del modelo comercial promovido por la OMC son las compañías multinacionales, cuya mayoría tienen su casa matriz en los países desarrollados y controlan gran parte de la producción global y de las exportaciones. Su interés primordial es tener acceso a las materias primas y la fuerza laboral al más bajo costo posible y minimizar la cantidad de barreras al comercio. Por otro lado, especialmente en los países desarrollados, hay algunos sectores bien organizados que tratan de proteger el estatus quo - la industria del algodón en EEUU y la industria azucarera en EEUU y la UE. Así como las compañías de transporte y logística que se benefician con la entrega de la ayuda alimentaria. Algunos de estos grupos se resisten al cambio porque reciben grandes beneficios de los programas actuales. La mayoría de los agricultores opuestos al cambio han visto sus ingresos caer de manera estrepitosa durante los pasados diez años. No quieren poner en peligro la protección actual ya que no saben como sería después la situación.
La amplia mayoría de los afectados por el comercio, incluyendo millones de agricultores y trabajadores de pequeña escala en el mundo en desarrollo, son ampliamente marginados por la agenda comercial y los más afectados negativamente por el sistema actual. En caso de que alguna producción de los pequeños agricultores sea vendida en el exterior, es exportada en su mayoría por firmas en las que el agricultor no tiene participación, por lo tanto, no se beneficia de la ampliación de los mercados. Al mismo tiempo, sus mercados locales se llenan de importaciones, a menudo con precios producto del dumping agrícola. Las importaciones deprimen la demanda para su producción en los mercados donde tienen el mayor control sobre los márgenes de ganancias.
El hecho de retomar simplemente el curso de las negociaciones de Doha, como muchos miembros de la OMC anhelan (en especial los países en desarrollo), no garantizará que los cambios requeridos para resolver la problemática mencionada sean llevados a cabo. De hecho, unas proyecciones e investigaciones recientes del Banco Mundial, la ONU y de diversos centros de investigación independientes, han confirmado de manera consistente que los países más pobres serían los grandes perdedores en caso de que se concreten las negociaciones con el actual marco de Doha. El modelo comercial promovido en las negociaciones de Doha perpetuaría un sistema que acumula riqueza en las manos de unos cuantos y margina aún más a los pobres.
La suspensión de las pláticas comerciales no constituye una situación inquietante. Es el reflejo de las relaciones cambiantes entre los países en las negociaciones comerciales. En los pasados cinco años, las relaciones de poder en la OMC han cambiado gradualmente y los intereses de los países en desarrollo están mejor reflejados en las negociaciones. Ahora el desafío es consolidar estas ganancias al mismo tiempo que se cuestiona el modelo comercial. Quedan grandes divisiones sobre la manera en que los diferentes países consideran al comercio como una herramienta para el desarrollo y el crecimiento económico. El marco actual es inadecuado para responder a estos intereses diferentes. Ahora es tiempo para construir un marco nuevo que pueda responder mejor al derecho de cada país para establecer sus propios objetivos de desarrollo y empleo de acuerdo a las necesidades de su gente. Al mismo tiempo debe asegurarse que no se dañe la habilidad de otros países para hacer lo mismo.
2 |. Entendiendo el colapso
La causa inmediata para el colapso de las pláticas comerciales fue atribuido a la falta de acuerdo sobre la reducción de los subsidios agrícolas en EEUU, los aranceles agrícolas en la UE y los aranceles industriales en los países en desarrollo más grandes. Ni el Representante de Comercio Estado Unidense (USTR), Susan Schwab, ni el Comisionado Comercial de la UE, Peter Mandelson, contaron con el apoyo político necesario para alcanzar el acuerdo del resto de los miembros de la OMC. Los líderes Congresistas de EEUU, en especial, manifestaron abiertamente su oposición a las ofertas de otros miembros de la OMC en Ginebra y lanzaron repetidamente declaraciones públicas sobre su rechazo hacia el apoyo de cualquier compromiso. Un grupo perteneciente tanto a los grupos de grandes agricultores y de commodities como al grupo que apoyó al USTR durante la Ronda de Uruguay, se opone a las negociaciones de la Ronda de Doha. Estos grupos no están convencidos de que la oportunidad de expansión de mercados en el extranjero sea razón suficiente para justificar el exigido recorte a la ayuda interna.
La división del poder ejecutivo y legislativo en EEUU implica que el USTR debe asegurar el apoyo del Congreso hacia sus ofertas en la OMC. En la mayoría de los países, las ramas del ejecutivo y el legislativo del gobierno tienen una sola cabeza, el Primer Ministro, quien controla el parlamento y cuyo representante (Ministro de Comercio) negocia a nombre del gobierno. El Presidente Bush no controla al Congreso en este sentido, ni siquiera cuando su partido tiene mayoría. Entonces, los negociadores comerciales de EEUU en Ginebra no pueden asumir el apoyo de parte de los Congresistas, tiene que trabajar de manera cercana con ellos para asegurarse de que su liderazgo apoya lo que el USTR está haciendo. El sistema de EEUU tiene fortalezas importantes. Permite una participación más directa de las distintas partes involucradas en las negociaciones comerciales. También provee importantes filtros institucionales hacia los negociadores comerciales para asegurar que no negocian en contra del interés nacional. Por otro lado, complican las negociaciones internacionales porque la política interna Estado Unidense tiene una influencia desproporcionada sobre el resultado de las negociaciones y las voces de los intereses de EEUU se escuchan más que las de otros países.
De hecho, muchos de los otros miembros de la OMC carecen del apoyo político interno necesario para concluir la Agenda de Doha en su forma actual. Esta resistencia se hace oír de distintas maneras. Millones de pequeños agricultores se han manifestado recientemente en la India y sus representantes han declarado una fuerte
Oposición hacia las actuales negociaciones. Esto tiene resonancia en Ginebra. El Ministro Comercial de la India, Kamal Nath, ha reiterado que no sacrificará los medios de subsistencia de millones de pequeños agricultores en aras de alcanzar un acuerdo en la OMC.
Mandisi Mpahlwa, Ministro de Comercio Sudafricano está enfrentando una seria resistencia política de parte del movimiento sindicalista, especialmente del Congreso de Sindicatos Sudafricanos (COSATU). COSATU se opone a la dirección de las negociaciones sobre el acceso a mercados de productos no agrícolas (ANMA). COSATU sostiene que dichas propuestas amenazan miles de trabajos y arruinarían la posibilidad de desarrollar aún más la base industrial en Sudáfrica. Esto ha llevado a Sudáfrica a asumir el liderazgo del ANMA-11, grupo de países en desarrollo que luchan por reclamar espacio para las necesidades de desarrollo en las negociaciones de ANMA.
Mari Pangestu y Peter B. Favila, Ministros de Comercio de Indonesia y Filipinas respectivamente, han defendido arduamente la seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia de sus pequeños agricultores, reflejando así la buena organización de sus demandas políticas nacionales. Han resistido con éxito el agresivo empuje de EEUU para limitar las flexibilidades disponibles para los países en desarrollo, bajo la forma de Productos Especiales y del Mecanismo Especial de Salvaguardia (en el terreno agrícola).
Mientras los intereses de los grupos de cabildeo organizados de EEUU y la UE permanecen predominantes, es claro que las voces de los países en desarrollo se reflejan de manera creciente en las negociaciones. Esta situación genera esperanzas al compararla con lo ocurrido durante las negociaciones de la Ronda de Uruguay. Ahí un grupo de países desarrollados llegaron a un acuerdo entre ellos y luego se lo impusieron al resto de los miembros. El hecho de continuar reforzando la voz de la gente a nivel nacional, mediante acciones como debates sobre comercio buscando influenciar la posición negociadora de sus gobiernos, constituye un paso esencial hacia el logro de un sistema multilateral de comercio más transparente y confiable.
3 |. Los Tratados Regionales y Bilaterales de Libre Comercio asumen el control
Cuando las negociaciones en la OMC se estancan, aumenta la ansiedad de los Miembros de la OMC ya que temen que un fracaso en el sistema multilateral ocasione la aparición de una ola de tratados comerciales regionales (RTAs) y bilaterales (BTAs). Como resultado, muchos miembros de la OMC están muy dispuestos a retomar las negociaciones lo antes posible, ya sea que los problemas que conllevaron al estancamiento de las negociaciones sean resueltos o no, con tal de no perder el empuje del momento a nivel multilateral. Una carta dirigida por Pascal Lamy a los Ministros de Comercio, publicada en el International Herald Tribune el 27 de julio no fue una excepción. La carta manifestaba: "Existen claras señales de dos fenómenos que amenazan el sistema multilateral resultantes del fracaso de esta semana: un cambio en las prioridades de los acuerdos bilaterales y regionales...y un resurgimiento de amenazas, para alcanzar a través del Órgano de Solución de Diferencias, lo que no pudo ser logrado a través de las negociaciones".
Muchos países en desarrollo miembros de la OMC prefieren las negociaciones multilaterales de comercio porque brindan un ambiente menos desigual para que dichos países logren defender sus intereses. Los acuerdos comerciales regionales y bilaterales tienden a extraer mayores compromisos para bajar o remover las barreras comerciales en comparación con los acuerdos de la OMC (conocidos también como compromisos OMC plus) con menos trato especial y diferenciado para tener en cuenta las necesidades de desarrollo. Asimismo, los acuerdos comerciales regionales y bilaterales tienden a traslaparse, lo que genera confusión en cuanto a sus reglas, complicando y encareciendo su implementación y funcionamiento. Muchos países que reflejan los intereses de sus comerciantes, prefieren un sistema global harmonizado de comercio, con el menor número de reglas posible.
Cabe preguntarse si el hecho de reiniciar inmediatamente las negociaciones de Doha disminuirá la amenaza del renovado enfoque hacia la negociación de acuerdos comerciales bilaterales y regionales.
De acuerdo al Reporte de la FAO sobre el estado de los mercados de commodities agrícolas en 2004: "La cantidad de acuerdos comerciales regionales (RTAs) se ha incrementado a una tasa del 15% anual desde 1995, esto muestra un incremento de cinco veces más la tasa registrada durante los 45 años previos." La cantidad de negociaciones de acuerdos comerciales bilaterales y regionales ha sido la más alta desde el establecimiento de la OMC. Lejos de ser sustitutos entre sí, los diferentes foros de negociación comercial siguen sendas paralelas, progresando en tándem. A pesar del estancamiento de las negociaciones a nivel multilateral, la actividad registrada en los niveles regional y bilateral podría incrementarse ya que estos terrenos no son mutuamente excluyentes. Al contrario, pueden ser recorridos de manera simultánea como parte del mismo empuje ideológico hacia mercados mundiales desregulados.
Los acuerdos comerciales regionales pueden proveer una oportunidad para que los países en desarrollo expandan sus mercados en la región y para proveer nuevas oportunidades para sus productores. Como lo expone la FAO: "en muchas regiones en desarrollo, los acuerdos comerciales regionales son vistos como un vehículo para la promoción y la diversificación del comercio." Sin embargo, algunos problemas surgen cuando los países en una región presentan grados diferentes de desarrollo. "El impacto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en el sector agrícola mexicano es un amargo recordatorio de que los tratados regionales de libre comercio generan ganadores igual que perdedores, especialmente cuando incluyen países con diversos niveles de desarrollo económico." (Reporte de la FAO sobre el estado de los mercados de commodities agrícolas, 2004).
Los países en Sudamérica han demostrado la factibilidad de resistir las demandas de los países desarrollados, contrapartes de acuerdos comerciales bilaterales y regionales. El Gobierno Boliviano, por ejemplo, emitió recientemente un comunicado destacando las condiciones que impondrá a futuras negociaciones de acuerdos comerciales. Las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas se estancaron ante la imposibilidad de EEUU para conciliar los intereses Latinoamericanos. Esta resistencia es un reflejo de las fuertes campañas realizadas por las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales en América Latina, los cuales han tenido una influencia significativa en sus gobiernos.
Desafortunadamente, los países más pobres como los de África Subsahariana, los cuales negocian actualmente los Acuerdos de Asociación Económica (Economic Partnership Agreements EPAs) con la UE, enfrentan retos más difíciles. Muchos de los países del Grupo de África, Caribe y Pacífico (ACP) tienen lazos coloniales con la UE, los cuales están reflejados en sus actuales patrones comerciales. Dichos países también son muy dependientes de las preferencias, primero otorgadas bajo la Convención de Lomé (ahora Acuerdos de Cotonou). Las organizaciones de la sociedad civil en los países de la UE y del ACP tienen mucho camino por recorrer para prevenir que la UE imponga un tratado desigual a los países del ACP y para presionar a los gobiernos del ACP para que no firmen un acuerdo comercial ajeno a los intereses del desarrollo.
Sin embargo, las negociaciones del Acuerdo de Asociación Económica seguirán, continúe o no la Ronda de Doha. El principal cuestionamiento a realizar respecto a los acuerdos comerciales no debe girar en torno a la conveniencia de los acuerdos multilaterales por sobre los bilaterales o regionales. Tampoco debe ser el principal cuestionamiento si el estancamiento en un foro de negociación incentiva la negociación en otros foros. El cuestionamiento debe centrarse en cuestionar si el modelo de comercio internacional y los tipos de relaciones de poder que gobiernan estas negociaciones permiten a los países alcanzar sus objetivos de empleo y desarrollo. A menos que los países aborden este cuestionamiento continuarán enfrentando oposición a todo tipo de negociaciones comerciales.
4 |. Un tiempo para la reflexión
El colapso de las pláticas es una oportunidad para instaurar un nuevo curso. Es una oportunidad para que los países ricos construyan la confianza de los países pobres. Es una oportunidad para que la OMC replantee su rol en el sistema multilateral. Los gobiernos necesitan que la OMC trabaje en cooperación con las instituciones de la ONU, buscando la integración del comercio con sólidas obligaciones de respeto y promoción a los derechos humanos, para la protección y la rehabilitación de nuestro contaminado planeta y de nuestra base de recursos naturales y para terminar con la pobreza.
Para contar con la oportunidad de abordar estas cuestiones fundamentales en las reglas comerciales, tienen que cambiar los paradigmas mentales de los gobiernos y de los Ministerios de Comercio. El comercio no funciona en un vacío. Los Ministerios de Comercio necesitan ser capaces de visualizar al comercio en un contexto más amplio. Los Ministerios de Comercio necesitan mantener una mayor comunicación y colaboración con los otros Ministerios afectados por las reglas comerciales. Lo anterior para asegurar que las propuestas en materia de política comercial no coarten los esfuerzos para incrementar el empleo, construir industrias y aumentar la producción agrícola, proteger el medio ambiente y mejorar el acceso a los servicios de salud. Además, todos los Ministerios deberían ser informados de las repercusiones de las políticas comerciales en sus áreas de competencia y aumentar su compromiso con los Ministerios de Comercio para involucrarse en la formulación de políticas comerciales a nivel nacional. Sin este cambio, las negociaciones comerciales seguirán la misma trayectoria de manera simultánea en todos los niveles: unilateral, bilateral, regional y multilateral.
Es tiempo de pensar de manera original. Les ha sido otorgada una oportunidad única a los miembros de la OMC para cambiar fundamentalmente el curso del sistema multilateral de comercio. Es tiempo para que los miembros de la OMC enfrenten los desafíos y trabajen para lograr un modelo de comercio que apoye el desarrollo genuino y los objetivos de empleo.
Carin Smaller y Anne-Laure Constantin
