Los atentados del 11-S, las "guerras hegemónicas" de Afganistán e Irak y el retorno de la seguridad a la agenda internacional han alterado los términos del debate sobre los efectos sociales de la globalización. Cuestiones como la pobreza mundial y los medios para afrontarla, como la ayuda al desarrollo, ahora sólo parecen ser relevantes si se relacionan con las nuevas amenazas a la seguridad, o ayudan a legitimar la "guerra contra el terrorismo". Este cambio de enfoque plantea incógnitas sobre los acuerdos internacionales sobre el desarrollo de los años noventa, y las razones con las que se intentó justificar un renovado esfuerzo de cooperación. ¿Será posible cumplir los llamados "Objetivos de Desarrollo del Milenio" adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas? Son ocho objetivos de desarrollo para el periodo 1990-2015, presididos por la reducción de la pobreza extrema. Estos objetivos comprometen por igual a los países pobres, que deberán mejorar sus políticas de desarrollo; y a los países ricos y a organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o la Organización Mundial de Comercio (OMC), que tendrán que otorgar más y mejor ayuda económica, reducir la carga de la deuda y facilitar el acceso a los mercados para las exportaciones de los países en desarrollo.
La primacía de la seguridad y las "guerras hegemónicas" afectan a las políticas de ayuda al desarrollo de varias formas:
- El retorno de la seguridad nacional como justificación de la ayuda externa: hay dos enfoques al respecto. Por un lado, los "halcones" que consideran la ayuda externa como mero instrumento de la política exterior, subordinado a las necesidades de la "guerra contra el terrorismo". Como reflejo de esta visión, Estados Unidos ha aumentado la ayuda externa del 0,10% al 0,12% del PIB entre 2000 y 2002, por primera vez tras 10 años de declive, y en el ejercicio 2004, aproximadamente la mitad de la ayuda externa de Estados Unidos tiene objetivos de seguridad expresos, mientras que a finales de los noventa ese tipo de ayuda sólo representaba una cuarta parte del total. Por otro lado, las "palomas" que consideran que hay vínculos entre el terrorismo global, el fundamentalismo, y la desesperación causada por la pobreza y la desigualdad, y ven el desarrollo como solución de largo plazo a estos problemas. La UE, el Banco Mundial, Naciones Unidas y otros donantes han propuesto aumentar la ayuda apelando a ese argumento. La nueva doctrina de seguridad de la UE de junio de 2003, también establece ese vínculo entre ayuda, desarrollo y seguridad.
- El "coste de oportunidad" del aumento del gasto militar. El aumento de la ayuda es inferior, en todo caso, al que se ha producido en el gasto militar en Estados Unidos, que parece optar por la fuerza antes que por la diplomacia en sus relaciones exteriores, y por una extraña mezcla de políticas fiscales neoliberales y "neokeynesianismo militar" para reactivar su economía. La UE también puede aumentar el gasto de defensa y seguridad, como pretende la "doctrina Solana", presentada en el Consejo Europeo de Tesalónica de junio de 2003. En 2002 el gasto militar mundial alcanzó niveles similares a los de la guerra fría, con una cifra total de 794.000 millones de dólares, con lo que se evaporó definitivamente el "dividendo de la paz". Aunque difícil de estimar, ese aumento supone un elevado "coste de oportunidad" para los Objetivos del Milenio. Sólo la guerra de Irak la ha costado a Estados Unidos 100.000 millones de dólares, lo que equivale a casi dos años de ayuda mundial, y al doble de lo requerido para alcanzar las metas de reducción de la pobreza, y la administración Bush ha solicitado al Congreso otros 80.000 millones para 2004.
- Cambios en las prioridades geográficas. Los Estados relevantes en la "guerra contra el terrorismo" reciben los mayores aumentos de la ayuda económica y alivio de la deuda de Estados Unidos y de otros donantes. Pakistán dejó de recibir ayuda como penalización por las pruebas nucleares y el régimen militar, pero tras el 11-S se convirtió en el cuarto receptor mundial de ayuda bilateral de Estados Unidos. La "política de chequera" se sumó a las presiones diplomáticas para lograr votos favorables en el Consejo de Seguridad en vísperas del ataque a Irak, y Turquía fue tentada con abultadas ofertas de ayuda y condonación de deuda, para que este país permitiera el paso de tropas para la guerra de Irak. España también ha ofrecido condonar deuda oficial de los países centroamericanos que han aportado tropas a la "brigada Plus-Ultra" desplegada en Irak. Otros países están viendo condicionada la ayuda a la nueva agenda de seguridad, y no a metas de desarrollo. África subsahariana y América Latina ya están siendo objeto de menos atención política y un estancamiento de la ayuda, incluso de actores como la Comunidad Europea, que en 2003 ha comprometido en Afganistán una cifra similar a la destinada a toda Latinoamérica. La obvia excepción es Colombia, cuyo conflicto está siendo reevaluado en el marco de la "guerra contra el terrorismo". Por primera vez, España ha ofrecido ayuda militar al gobierno colombiano, incluyendo aviones Mirage usados. En 2004 Estados Unidos va destinar a la policía y las fuerzas armadas de América Latina casi la misma cifra asignada a programas de desarrollo en esa región. Esta tendencia afecta también a las organizaciones multilaterales. Así lo revela el "rescate" de la economía turca por parte del FMI, al tiempo que se abandonaba a su suerte a Argentina, y las presiones al Banco Mundial para utilizar sus préstamos, según The Economist, como un "soborno" para ganar aliados.
- Creciente politización de la ayuda humanitaria. Afganistán e Irak son la más evidente muestra de la tendencia de Estados Unidos y sus aliados a subordinar la ayuda humanitaria a las exigencias de la guerra y la propaganda bélica, debilitando su legitimidad y su capacidad de proporcionar asistencia y protección efectiva a las víctimas. Los recientes ataques y asesinatos de trabajadores del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en Afganistán e Irak revelan que las organizaciones humanitarias ya no son percibidas como "neutrales" por parte de los talibanes o de otras milicias irregulares. La consecuencia inmediata de estos ataques suele ser el cese de operaciones humanitarias. Las "guerras hegemónicas" son también "emergencias mediáticas", que atraen una gran atención de los medios de comunicación, en desmedro de las los "conflictos olvidados" para los que es muy difícil obtener atención política y ayuda para las víctimas.
- Nuevas necesidades de reconstrucción de postguerra. Las "guerras hegemónicas" emprendidas tras el 11-S exigen sumas elevadas para reconstruir lo dañado, detrayendo fondos de otros países y de necesidades de desarrollo. Se pretende que la reconstrucción de Irak sea sufragada por los propios iraquíes, permitiendo la irrupción de intereses privados estadounidenses en un mercado que se supone muy lucrativo, pero a corto plazo la ayuda externa será esencial. Ante la conferencia de donantes convocada en Madrid en octubre de 2003, Estados Unidos ha solicitado a la comunidad internacional 50.000 millones de dólares, una cifra similar a toda la ayuda al desarrollo mundial de un año.
- La agenda de la democratización, los derechos humanos y el "buen gobierno", arrinconada. El 11-S ha vuelto a plantear el dilema "libertad versus seguridad", dando paso a restricciones a las libertades democráticas. Este dilema también se plantea en la cooperación internacional, como ya ocurrió en la guerra fría, de forma que la democracia y el "buen gobierno" pueden perder peso frente a la seguridad como criterio en la asignación de la ayuda. Aparece así una "nueva condicionalidad" vinculada a objetivos como el antiterrorismo o la inmigración, poco o nada relacionados con el desarrollo. La Unión Europea es un ejemplo significativo de la reevaluación de las cuestiones migratorias en el escenario posterior al 11-S. Estas se perciben cada vez más como un problema de seguridad nacional para los estados de acogida. En el Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, la Presidencia española, con el apoyo del Reino Unido, propuso ampliar la condicionalidad de la ayuda comunitaria al "control en origen" de la inmigración y a la aceptación de la readmisión de los inmigrantes ilegales expulsados de la UE.
Estos hechos y tendencias dificultan el cumplimiento de los "Objetivos del Milenio" y las metas de reducción de la pobreza. Antes del 11-S el grado de cumplimiento ya era desalentador. Con la excepción del sudeste asiático, en ninguna región se está avanzando al ritmo requerido; África subsahariana y el este de Europa retroceden; hay 70 países que se sitúan por detrás de la tendencia necesaria en la reducción de la pobreza extrema, y según el "Informe sobre desarrollo humano 2003" de Naciones Unidas, en 54 países la situación en 2002 era peor que diez años antes.
Es cierto que estos hechos no se pueden atribuir sólo a la primacía de la seguridad y la guerra en las relaciones internacionales. También inciden factores y dinámicas que estaban presentes antes del 11-S y la "guerra contra el terrorismo". Las negociaciones internacionales de las que depende la suerte de los países en desarrollo, como la "Ronda de Doha" de la Organización Mundial de Comercio, estaban estancadas meses antes de la fracasada reunión de Cancún debido a la resistencia de los países ricos a hacer concesiones en la agricultura o las patentes de los fármacos contra el HIV/sida. Las iniciativas sobre reducción de deuda progresan con lentitud, y estallan crisis financieras en países de renta media muy endeudados, como Argentina o Uruguay, sin que avance la reforma de la "Arquitectura Financiera Internacional".
Sin embargo, las condiciones para hacer frente a estos problemas son ahora peores. El 11-S ha exacerbado los obstáculos que impedían hacer frente a los problemas de seguridad, gobernación y cohesión social planteados por la globalización. Como ha señalado David Held, el sistema internacional se caracteriza por una "brecha" jurisdiccional y de incentivos: es un sistema globalizado y regionalizado, pero la autoridad política está fragmentada en unidades estatales, por lo que surge el problema de las "externalidades" de las que nadie se ocupa, y la ausencia de instituciones que regulen y aseguren la cooperación en torno a metas comunes. Existen marcadas asimetrías en la distribución de costes y beneficios de la cooperación, y en ausencia de reglas e instituciones eficaces, es frecuente que ésta no se produzca. Pueden firmarse solemnes acuerdos de cooperación, como los Objetivos del Milenio, pero en un mundo de Estados soberanos la ausencia de normas imperativas sobre los medios que exigiría su cumplimiento, unida a la falta de voluntad política, genera comportamientos escapistas o de free rider que impiden afrontar efic azmente al problema de la pobreza mundial. Así lo ilustra el comportamiento de Estados Unidos y su veto a los acuerdos de la Cumbre de Monterrey, la negativa de otros Estados a aumentar la ayuda al desarrollo, a aceptar "impuestos globales", o, en el caso de los países en desarrollo, la resistencia a orientar el gasto público a la lucha contra la pobreza y atajar la corrupción.
A lo largo de la historia, la guerra ha tenido un papel decisivo en la configuración de un sistema internacional "hobbesiano" basado en políticas de poder. La "guerra contra el terrorismo" y sus objetivos hegemónicos nos hacen retornar a ese sistema, pudiendo debilitar a Naciones Unidas y los marcos de cooperación multilateral. Con la guerra de Irak y el redespliegue del poder de Estados Unidos, la ayuda externa vuelve a servir a intereses egoístas de los Estados y ser un mero instrumento de política exterior subordinado a objetivos de seguridad. Se aleja, por lo tanto, del derecho al desarrollo, o la "política global de cohesión" que correspondería a una incipiente "ciudadanía cosmopolita" de raices kantianas. Al impedir que se alcancen los "Objetivos del Milenio", nos aleja de un mundo en el que la justicia y la equidad, y no el uso arbitrario de la fuerza, sean el principal fundamento de la paz y la seguridad.
